国研丨更高层次更大气力推动“多规合一”改革

　　“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划相互融合，解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题，从而形成一个地区一本规划、一张蓝图。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省开展省域“多规合一”改革试点，要求海南充分发挥经济特区的政策、生态和区位优势，积极探索省级层面“多规合一”，推动形成全省统一的空间规划体系。这也是全国唯一的省域“多规合一”改革试点，对于海南省深入推进“放管服”改革具有重要指导作用，特别是在探索极简审批、简化“五网”建设审批、承诺代审批等方面的主要做法具有较强的针对性，也为其他省市地区“放管服”改革提供了有益借鉴。

　　海南省是全国唯一的省域“多规合一”改革试点，其关键在于简政放权，最终目标是促进政府职能转变，推进“放管服”改革向纵深发展。截至2016年底，海南省18个市县（三沙市除外）和洋浦经济开发区均已编制完成了市县总体规划，建立了统一的空间规划体系，形成全省统一的空间规划蓝图。

　　通过实施“多规合一”试点改革，梳理并化解了各类规划矛盾，确保了地类规划属性的唯一性。与此同时，通过统筹陆海生态功能分区，划定生态保护红线，确定环境质量底线和资源消耗上限，进一步巩固提升大气、水体、土壤等质量指标，筑牢生态安全屏障；通过划定各市县城镇、省级产业园区、旅游度假区、重要基础设施、乡村等开发边界，进一步提高资源配置和使用效率。更为重要的是，通过充分发挥“多规合一”的统筹功能，解决了不同规划相互打架的问题，企业作为市场主体严格按照规划执行，不再需要各级部门层层审批，政府将工作重心更多放在事中事后监管上，真正体现了简政放权、放管结合、优化服务的行政审批制度改革总体思路。

　　近年来，海南省将深化“放管服”改革作为释放改革红利、激发市场活力和社会创造力的关键抓手，特别是在“多规合一”改革试点背景下，坚持简政放权、放管结合、优化服务协同推进。一是按照最大限度减少行政审批的原则，通过建立权责清单制度和商事制度改革，依托“多规合一”改革推进简政放权；二是按照最大限度促进公平正义的原则，通过“多规合一”改革对生态环境实施总量监管，全面建立“双随机、一公开”抽查机制强化对市场主体监管；三是按照最大限度为民、便民、利民的原则，通过建立全省统一的热线服务平台，依托“互联网+政务服务”更好优化政务服务，探索实施“不见面审批”试点。相比之下，主要在“放”“管”两个方面探索形成了具有海南特色的改革亮点。

　　（一）开展园区“极简审批”改革试点

　　“极简审批”改革重点在探索简政放权的新模式，依托“多规合一”改革在不替代部门和专项规划的前提下，实行事权与空间对象的有机融合，将部门协调成本转化为政府内部流转程序，大力推进政府流程再造。目前，海南省率先在澄迈县海南生态软件园、海口美安科技新城和博鳌乐城国际医疗旅游先行区三个不同类型的园区开展最大限度简化审批改革试点，按照“精简高效、诚信自律、优化服务、加强监管”的原则，全面推行“六个试行”，即规划代立项、区域评估评审取代单个项目评估评审、准入清单、项目技术评估制度、承诺公示制、联合验收，同时省政府授予园区管委会行使省级政府经济社会管理权限，探索创新各种模式优化政府服务，促进园区经济持续健康发展。改革后，园区内项目投资从立项到落地的审批事项由原来的48项精简为14项，审批环节由原来的70个优化为4个，审批时间大大压缩，审批提速80%以上。

　　（二）探索简化“五网”建设审批流程

　　在“多规合一”改革基础上，为最大限度减少政府对微观经济事务的管理，相继出台《海南省“多规合一”下“五网”建设项目简化审批改革方案》和《关于试行“五网”建设项目简化审批改革的通知》，对《海南省总体规划（空间类）》已经明确的“路网、光网、电网、气网、水网”（以下简称“五网”）基础设施建设项目，不再进行“政府投资项目建议书审批、建设工程规划设计方案自查和建设工程抗震设防要求确定”等审批，审批时限规定不超过3个工作日。与此同时，实现与全省“多规合一”信息数字化管理平台对接，通过“多规合一”总体规划和控制性详细规划、业务标准规范、企业承诺、加强事中事后监管等创新方式，最大限度简化“五网”建设项目审批事项。目前，改革措施已覆盖项目立项、供地、规划报建、施工许可、竣工验收等各个阶段，以及其它需要的审批事项，不断为基础设施建设项目提质增速。

　　（三）推进园区“承诺代审批”改革试点

　　“承诺代审批”是指申请人在办理审批事项时，按照承诺书和材料清单、条件清单、责任清单的内容，自行审核把关申报的材料并签署对材料真实性负责、对虚假材料承担法律责任的法人承诺书，以合同条款的形式规范项目建设。具体来说，项目取得土地后，开发区管委会组织各相关单位签订《业主承诺书》《设计方承诺书》《施工方承诺书》等承诺书并通过开发区网站、开发区办公大楼和项目建设地点向社会公示。通过签订承诺书，节水、抗震、防雷、节能审查、水土保持等事项不再审批，而是在承诺书中明确相应的技术规范和行业标准，并主动一次性告知周边基础设施配套情况等相关事项。审批部门通过投资项目在线监管平台将审批前检查、核验等前置工作改为事后监督检查，进一步强化对市场主体的事中事后监管。截至2016年底，海南省已有19个省直部门的181项行政审批事项开展了“承诺代审批”，累计办结相关审批事项2936项，均未出现办件超期或违反承诺的情况。

　　海南省充分发挥省直管市县体制优势，选择市县试点综合推进审批体制机制改革，将最大限度简化行政审批、最大限度便民服务作为“放管服”改革的重点方向和“多规合一”改革的核心问题统筹考虑。澄迈县以“多规合一”试点改革为契机，不断深化行政审批制度改革试点，重点在职能规划、行政审批、准入机制等方面大力推行简政放权，率先开展海南生态软件园最大限度简化行政审批试点，形成了一些可复制、可推广的经验，主要做法有：一是实行“零审批”制度；二是实行“两书一制度”；三是设立企业服务超市；四是实行“清单制”管理；五是推行项目综合评估制度；六是试行“规划代立项”；七是推行联合验收机制。

　　通过不断改革，最大限度简化了审批流程、有效缩短了审批时间。目前，企业投资项目审批流程已简化为提交项目报告、获取土地并签订承诺书、自主建设、竣工验收四个环节。社会投资项目审批时间由原来的419个工作日缩短为30个工作日，其中项目综合评估10个工作日、联合验收20个工作日。政府投资项目精简为项目审核、工程招投标、自主建设、竣工验收四个环节。此外，涉及县级审批的事项，除政府投资项目保留概算批复外，其余全部实行审批后置、备案、承诺或取消。此外，澄迈县还根据“五网”建设项目简化审批改革和“多规合一”改革的有关要求，一方面，进一步加快提升建设项目速度，为园区相关投资项目创造良好硬件环境。另一方面，将与海口、文昌率先实现基础设施、公共服务设施的互联互通以及园区各种生产要素的自由流动，形成一体化协同发展的琼北综合经济圈。

　　在“放管服”改革的探索实践中，不同地方试点都有各自的特色与优势。海南省在极简审批、“五网”建设审批、承诺代审批等方面的探索，都与“多规合一”试点改革密切相关，“多规合一”为“放管服”改革提供了有力支撑。这是因为，简政放权的实施离不开集中规划管控，放管结合的关键在于有效监管，比如，运用“多规合一”信息数字化管理平台对用地项目进行有效监管，同时也是为了更好优化政府服务，充分借助“一张审批网”全面推进“不见面审批”，真正做到“简而有章、放而不乱、管而有度”。

　　通过推进“放管服”改革，海南生态软件园、海口美安科技新城和博鳌乐城国际医疗旅游先行区三个试点园区的政府职能转变成效明显，政府效能和审批效率大幅提升，项目落地审批得到最大限度简化。同时也应看到，“极简审批”在产业园区这种空间相对封闭的环境下改革成效明显，“五网”建设审批也依赖于“多规合一”的科学性，但要在更大范围内复制推广这种模式，还需在更深层次深化各项改革，正确处理好“多规合一”与“放管服”改革之间的关系，进一步增强“多规合一”的科学性和有效性。

　　首先，“多规合一”强调各项规划的有机融合，通过实施规划集中管控，明确生态约束红线，进一步优化区域空间布局，加快建设项目审批进度。然而，“多规合一”不宜在省域空间层面制定过细，至少说规划编制不能“上下一般粗”，要对空间事权在横向职能部门和纵向不同层级政府之间进行合理划分。省域空间层面总体规划制定过细，虽然有利于加强集中管控，但不利于具体项目根据实际情况进行个别调整，从而带来更多的审批流程，除非这些规划制定非常科学。因此，“多规合一”改革必须明确不同层级政府的事权归属，地方政府可以在“多规合一”总体框架下将具体园区规划做得更细，形成与简政放权有机统一的配套体系，真正起到对产业的规划引领，不断提升园区营商环境。

　　其次，“多规合一”有助于简化审批事项，但不能过于依赖前期的规划管控。比如，极简审批试点提出的“六个试行”，许多都与规划管控有关，但有些规划在具体编制过程中缺乏统一的技术标准，由于条件限制无法对未来发展作出科学规划，特别是对于精简开发边界内的地下管线（道）项目审批事项。简政放权后，加强事中事后监管尤为重要，对于下放园区的审批事项，有些职能部门事中事后监管的主动性不高，甚至采取“放而不管”的态度，由此可能产生潜在风险。因此，要善于借助“多规合一”使之形成合力，进一步明确责任、延伸监管范围，协同推进相关改革，强化事中事后监管的有效性，切实解决审批与监管过程中大量存在各自为政、标准不统一、资源不共享、重复建设等问题。

　　最后，要将“多规合一”试点的有益经验推广，还需从制约“放管服”改革的体制机制方面入手，从更高层次以更大气力推动。一是更加注重简政放权质量，对相关规划已经明确的、通过相关技术手段能够管控的环节事项，进一步加大投资审批、生产经营审批、公共服务等领域的放权力度，特别是对一些职能部门握权不放的现象要予以解决。二是不断提升基层承接能力，但也不能让基层政府承担无限责任，要在配套政策、人员配备、资金保障等方面重点支持，关键是提升基层工作人员的素质，可以在下放审批权限的同时适当增加地方的岗位编制，实现事权与人员编制的同步下放，同时加大对基层工作人员的培训指导。三是加大信息资源整合力度，进一步实现区域规划、投资项目、工商注册、税务登记等各方面的数据标准统一和信息有效共享，逐步构建综合执法、联合惩戒的大监管体系。此外，要以“承诺代审批”试点改革为契机，提升企业守信承诺能力，努力营造良好的社会信用环境。

　　（作者单位：国务院发展研究中心）