国外对华装备制造业贸易救济调查的特点及趋势

一、受全球化深度调整的影响，国外对华装备制造业贸易救济调查在连续3年下滑后再度回升

自1979年国外对华启动贸易救济调查以来，截至2017年，国外对华启动贸易救济调查共计2139起。其中，涉及装备制造业的案件331起，占比15.5%，年均立案超过8起，仅次于化工产品涉案（429起，占比20.1%，年均立案超过11起），居第二位。

从国外对华装备制造业贸易救济调查的年度走势来看，我国装备制造业遭遇的贸易救济调查一直呈现增长趋势，年均增长为5.3%，尤其是2001年中国入世以来，国外对华装备制造业贸易救济调查年度立案数突破两位数，年均立案数约16起，是2001年前的年均立案数（约3起）5.3倍。2009年，国外对华装备制造业创历史新高，达到27起。但自2013年以来，随着各国逐步摆脱金融危机，经济开始好转，国外对华装备制造业的贸易救济调查开始下降。2013～2017年，国外对华装备制造业年均立案数约7起，低于2008～2012年年均数（约10起），降幅为30.0%。

2017年，受以特朗普为首的欧美各国贸易保护主义抬头的影响，全球化进入深度调整期，国外对华装备制造业贸易救济调查在连续3年下滑后再次上升，比2016年增长27.3%。

从总体来看，国外对华装备制造业贸易救济调查主要经历了4个阶段：第一阶段为1979～1990年，这是我国装备制造业的起步阶段，其遭遇的贸易救济调查相对较少，年均约1起；发起国以发达经济体为主，案件类型仅有反倾销和保障措施2种类型。第二阶段为1991～2000年，年均约5起，是第一阶段年均案件数的5倍；发起国则扩展到印度、墨西哥、菲律宾等发展中国家，其中拉丁美洲成为对华装备制造业发起贸易救济调查的最主要地区。第三阶段为2001～2007年，年均立案12起，比第二阶段上涨了140%。该阶段也是我国装备制造业首次开始遭遇反补贴调查，但反补贴调查以发达国家为主，发起国则新增了乌克兰和俄罗斯等独联体国家。第四阶段为2008年金融危机发生以来至今，年均案件数约18起，比第三阶段上涨了50%，是第一阶段的18倍。在该阶段，美欧等发达国家提出制造业的“高端回流”，发展中国家则积极制定制造业发展规划，试图分流我国制造业的中低端。受这些因素影响，各国对装备制造业的贸易保护日益增强，尤其是国外对华装备制造业贸易救济立案激增。在2008～2017年的10年间，国外对华装备制造业共启动182起贸易救济调查，超过前29年间的总数，发案强度史无前例；占同期国外对华贸易救济调查总数的比重则由金融危机前的12.9%增至18.6%，上升了5.7个百分点。

从国外对华贸易救济调查涉案行业的年均立案增幅来看，2008年以来，涉及装备制造业的年均立案数比第一阶段增长了1554.4%，仅次于冶金案件，居第二位。

二、国外对华装备制造业的贸易救济调查呈多样化，金融危机以来反补贴调查激增，且向产业政策等制度层面转移，对我国宏观政策和补贴制度影响深远

从贸易救济调查的形式来看，1999年之前，国外对华装备制造业的贸易救济调查仅有反倾销一种，1999年增加保障措施，2002年增加特别保障措施，2004年又增加了反补贴调查。截至目前，国外对华装备制造业的贸易救济调查共有4种，但反倾销仍占主体地位，占比81.9%，年均增长4.0%。2017年，国外对华装备制造业反倾销调查共9起，同比下降10%。

值得关注的是，2008年金融危机以来，国外对华装备制造业的反补贴调查以8.8%的年均增速增长，而同期国外对华装备制造业的反倾销调查则呈现负增长态势。2004～2017年，国外对华装备制造业的反补贴调查共计28起。其中，2008年之前仅2起，2008年之后共启动26起。2011年，国外对华装备制造业反补贴调查为5起，创单年度国外对华装备制造业反补贴立案的历史新高。

众所周知，与反倾销通过征收关税削弱我国产品在海外市场的竞争力不同，反补贴调查更多地是向我国的经济制度、中央和地方的经贸及产业政策发起挑战。在美国和欧盟对华反补贴调查中，每起针对中国的反补贴调查所涉及的补贴项目常常达数十项之多，存在补贴的项目主要包括：（1）贷款优惠政策；（2）低于合理回报提供货物、服务、电力、土地等（LTAR）；（3）税收优惠；（4）政府专项拨款（补贴、基金、奖励、赠款等）。欧盟在所有对华反补贴调查中均认为，中国无论是国有银行，还是私人银行，都存在政府对银行的实际控制，因此对相关企业提供了优惠性贷款，具有专向性。值得关注的是，在反补贴调查中，一旦一个案件被认定存在政府补贴行为，该案的补贴证据就将被用于整个产业链上。目前，国外对华反补贴调查内容涉及中国的金融体制、汇率政策、外资政策、税收政策、水电收费制度、土地政策等多个方面，这些反补贴调查不仅会使我国现行补贴政策受到影响，而且最终影响我国政府对经济的宏观经济调控政策，会对今后中国的补贴政策的制定与完善产生深远影响。

三、发展中经济体和新兴经济体是对华装备制造业贸易救济调查的主要发起者，2008年以来发达经济体占比有所回升，2017年创下历史新高

截至2017年，我国装备制造业遭遇的331起贸易救济调查由27个国家（地区）发起。其中，美国（64起）、阿根廷（38起）、印度（32起）、土耳其（27起）和欧盟（25起）居前五位。发展中经济体是对华装备制造业贸易救济调查的主要发起者，共启动184起，占国外对华装备制造业贸易救济调查总数的55.6%；发达经济体共启动132起，占比39.9%；转型经济体共启动15起，占比4.5%。

从年度走势看，1998年之前，除个别年份外，发达经济体在对华装备制造业贸易救济调查中占据绝对主体地位；1995年之后，发展中经济体则成为对华贸易救济调查的主要发起者。但2008年以来，受金融危机影响，欧美等发达国家提出制造业回流，也使得发达经济体对华装备制造业贸易救济调查有所回升。1995～2007年，发达经济体对华装备制造业贸易救济调查占同期贸易救济调查总数的32.5%；而2008～2017年，这一比重升至41.8%。其中，2017年，发达经济体对华装备制造业贸易救济调查占当年国外对华装备制造业贸易救济调查总数的57.1%，所占比例创2008年以来新高。

国外对华各类装备制造业产品发起贸易救济调查的国别和时间分布情况

四、涉案产品向新兴产业扩展，针对高附加值产品发起的贸易救济调查以发达经济体居多

2008年金融危机之后，许多国家，尤其是发达国家重新认识到制造业在国民经济中的重要性。例如，美国提出“制造业回流”，已建立14个制造业创新网络研究所（目前称为美国制造研究所）；德国提出“工业4.0”，发布高科技战略，制定“数据战略2025”；日本发布“重振制造业”战略以及“机器人新战略”；英国发布现代工业战略“绿皮书”。各国为抢占高端制造业，开始将反倾销和反补贴调查手段运用于新兴产业领域，包括光伏产品、风电设备、集装箱、通信设备均首次涉案；在钢铁配件中，2016年出现了专用设备的钢铁配件，如风力发电机用钢铁铸件、装配工业用钢构件。与此同时，部分附加值较低的产品涉案逐渐减少，比如金属工具、轴承及通用零部件涉案均少于上一阶段。

针对高附加值的装备产品发起贸易救济调查以发达经济体居多。比如，集装箱、包括应用级风电塔在内的金属构件涉案均由发达经济体发起；光伏设备涉案16起，其中13起案件为发达经济体发起，3起为发展中经济体发起；钢铁配件涉案31起，其中发达经济体发案约占2/3，且发达经济体发案的涉案产品已经转向了专用设备用钢铁配件。

五、近四成对华装备制造业贸易救济调查由“一带一路”沿线国家发起，涉案产品向中高端领域扩展

1979～2017年，在我国装备制造业遭遇的331起贸易救济调查中，由“一带一路”沿线国家发起124起，占比37.5%。其中，印度（32起）、土耳其（27起）、欧盟（25起）居前三位。

自2013年9月我国提出“一带一路”倡议以来，“一带一路”沿线国家针对中国装备制造业的贸易救济调查大幅提升，年均立案数由2014年之前的2.9起增至5.3起，增幅为82.8%。2012年，“一带一路”沿线国家对华装备制造业的贸易救济调查创历史纪录，多达11起。从占当年国外对华装备制造业贸易救济调查总数的比重来看，2013年，该比重出现大幅下滑，由2012年的84.6%降至27.3%，但2014年以来连续3年上升，2016年达到45.5%。2017年，受经济好转影响，部分“一带一路”国家对华装备制造业贸易救济调查减少，占比降至21.4%。

从涉案产品来看，“一带一路”沿线国家对华装备制造业贸易救济调查的涉案产品范围不断扩大，并向中高端产品延展。例如，2001年涉案产品中首次出现压缩机、陶瓷绝缘子；2002年首次出现滚珠轴承、汽车动力转向系统、轮胎硫化机；2008年首次出现PS版；2009年首次出现货物扫描系统、SDH光传输设备；2012年首次出现晶体硅光伏组件及关键零部件、太阳能电池等；2015年首次出现针对货车这种整车的贸易救济调查。总体而言，“一带一路”沿线国家针对中国装备制造业的贸易救济调查涉案产品范围逐步扩大，并向中高端的专用设备、汽车、电气机械、光伏设备等领域扩展。

六、国外对华装备制造业贸易救济调查的涉案金额不断刷新，连锁反应明显，部分产品在多国（地区）遭遇围堵

随着各国对华装备制造业贸易救济调查的不断增多，产品范围由低端向中高端延展，案件的涉案金额也在不断增加。2009～2017年，在美国对华装备制造业发起的16起反倾销调查中，有9起案件的涉案金额超过1亿美元。其中，美国对华53英尺内陆干货集装箱反倾销案的涉案金额为1.84亿美元；对华铁制传动件反倾销案的涉案金额为2.7亿美元；对华钢丝层板反倾销案的涉案金额为3.2亿美元；对华晶体硅光伏电池反倾销案的涉案金额高达20亿美元。

同时，我国许多装备产品在多个国家（地区）被连锁调查，从而严重影响该产品在整个国际市场上的地位。例如，我国光伏产品遭遇了来自6个国家的16起贸易救济调查。

七、2017年全球多边贸易规则受到挑战，欧美等WTO成员继续强化贸易救济规则，我国装备制造业面临贸易救济调查的风险加大

金融危机之后，全球经济复苏缓慢，面临的不确定性增加，逆全球化和贸易保护主义抬头，多边贸易体制面临诸多挑战，双边或区域自由贸易协定取代多边规则成为趋势，部分国际法很可能在未来受到冲击。2017年3月1日，美国贸易代表办公室（USTR）向美国国会提交了《2017年贸易政策议程报告》，主张“不会原封不动遵守”WTO争端解决程序，明确了美国将无视战后由其自己主导制订的国际贸易规则，转而走向国内法优先的路线。在2017年12月举行的WTO贸易部长级会议上，特朗普带头对美国一手兴建的WTO进行攻击。美国贸易代表罗伯特•莱特希泽在会议上表示，WTO面临着“严峻挑战”，其中包括“失去了对协商的必要关注，开始变成以诉讼为中心的组织”。他还抱怨WTO的部分规则，称这些规则使中国和其他主要新兴经济体享受了特殊待遇，使它们免于遵守某些要求。

    在此背景下，包括阿联酋、阿塞拜疆在内的发展中成员出台了反倾销法，而美国、欧盟则通过修改现行反倾销规则变相加强了对国内产业的贸易保护。2017年12月，欧盟发布经修订后的《新贸易防御法》，引入了对由于国家干预而经济扭曲的国家的倾销计算方法，这实质上是变相不承认中国的市场经济待遇，并在一定程度上增加了中国企业今后应诉的难度。作为我国贸易救济的第二大涉案行业，装备制造业今后在海外市场遭遇贸易救济调查的风险势必上升。